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Los legisladores
Jorge Selser, Julio Raffo, Marcelo Parrilli y Rafael Gentili, a
instancia de este último, presentaron el proyecto de creación
del Sistema de Planeamiento y Presupuesto Participativo.
"Con esta iniciativa profundizamos el proceso de
descentralización que se inicia con las Comunas y avanzamos en
una deuda histórica de la Ciudad. De este modo estamos
cumpliendo el deber de su Constitución para profundizar la
democracia y participación ciudadana en la elaboración del
Presupuesto y, lo que es tan importante como eso, en el control
para que realmente se ejecute", señalaron los legisladores
firmantes del proyecto.
El Presupuesto Participativo es una vieja cuenta pendiente de la
Ciudad de Buenos Aires, ya que está previsto en su Constitución
(Art. 52) y en la Ley 70 de Sistemas de Gestión, Administración
Financiera y Control del Sector Público. Sin embargo, nunca se
sancionó una ley que lo pusiera en marcha y regulara su
funcionamiento.
Este proyecto establece la participación de los vecinos en la
discusión y elaboración de las partidas de Educación, Salud,
Ambiente y Espacio Público, Seguridad, Cultura, Vivienda,
Desarrollo Económico, Niñez y Adolescencia, Tercera Edad y
Discapacidad, y también contempla el aporte de los trabajadores
de dichas áreas del Gobierno de la Ciudad.
A través de una serie de instancias de discusión, que se inician
a nivel comunal, los vecinos podrán participar en foros
temáticos donde se empezarán a discutir las partidas de las
áreas correspondientes. El Poder Ejecutivo presentará allí su
anteproyecto de Presupuesto Anual y, finalmente, luego de una
serie de rondas de evaluación técnica entre Gobierno y vecinos,
éste será girado a la Legislatura para su tratamiento.
PROYECTO DE LEY
SISTEMA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVOS
TÍTULO PRIMERO
PRINCIPIOS
Capítulo Único
Creación del Sistema de Planeamiento y Presupuesto
Participativos
Art. 1º: Créase en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires el Sistema de Planeamiento y Presupuesto Participativos,
en cumplimiento de lo dispuesto en los Arts. Nº 52 de la
Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 9 y 29 de
la Ley Nº 70, Sistemas de Gestión, Administración Financiera y
Control del Sector Público, en lo referido a las Políticas
Especiales definidas en el Título II de la citada Constitución.
Art.2º El Sistema de Planeamiento y Presupuesto Participativos
fija las metas y prioridades del Presupuesto Anual, del Programa
General de Acción de Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas
del Gobierno de la Ciudad, realiza el seguimiento de la
ejecución presupuestaria y amplía los mecanismos de
participación ciudadana en el control democrático de la gestión
pública de la Ciudad.
Art. 3º: Son fines de este Sistema la intervención de la
población en las decisiones respecto a:
1. Los lineamientos generales, metas y prioridades
presupuestarias.
2. La asignación de los recursos y gastos de capital.
3. El seguimiento de la ejecución presupuestaria.
TÍTULO SEGUNDO
PROCEDIMIENTO DE APLICACIÓN
Capítulo Primero
Asambleas Comunales Temáticas
Art. 4º - Las Asambleas Comunales Temáticas se realizan entre
los meses de marzo y junio de cada año. Las mismas son
convocadas mediante resolución por cada Junta Comunal.
Las Juntas Comunales garantizan que estas Asambleas se realicen
con una frecuencia mínima de una reunión mensual.
Art. 5º - Las Asambleas Comunales Temáticas serán de
participación abierta para toda la población de cada Comuna. No
podrán constituirse sin la participación de:
1. Miembros del Consejo Consultivo Comunal respectivo.
2. Trabajadores públicos que realizan sus tareas en organismos
ubicados dentro del ámbito geográfico de la Comuna.
3. Habitantes domiciliados en las respectiva Comunas, que no
formen parte de la población incluida en los puntos 1, 2 del
presente artículo.
Art. 6º - Son funciones de las Asambleas Comunales Temáticas:
1. Garantizar el carácter participativo del proceso de
discusión, elaboración de diagnósticos y prioridades
presupuestarias.
2. Evaluar, la ejecución de los proyectos incluidos en
ejercicios anteriores en base a la información provista por el
Poder Ejecutivo y por los órganos comunales de acuerdo con los
artículos 20 y 21 de la presente Ley.
3. Elaborar diagnósticos, proyectos y establecer prioridades
presupuestarias en las siguientes áreas temáticas, para su
elevación a los Foros Temáticos, según lo dispuesto en el Título
II de la presente Ley y conforme lo dispuesto en el Título II de
la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, y los artículos 11
y 13 de la Ley Orgánica de Comunas N° 1777:
- Educación
- Salud
- Ambiente y Espacio Público
- Seguridad
- Cultura
- Vivienda
- Desarrollo Económico
- Niñez y Adolescencia
- Tercera Edad
- Discapacidad
4. Designar delegados para representar a las respectivas Comunas
en los Foros Temáticos, según lo dispuesto en el Título II de la
presente Ley.
Art. 7º - Las reglas de funcionamiento interno de cada Asamblea
Comunal Temática son establecidas por el Consejo Consultivo
Comunal respectivo.
Art. 8º - Las Juntas Comunales ponen en funcionamiento una
escuela permanente de presupuesto participativo en su
jurisdicción en el marco de la promoción de los programas de
capacitación y difusión del sistema Comunal del Consejo de
Coordinación Intercomunal previstos en el Art. 41.- de la Ley
1.777
Capítulo segundo
Foros Temáticos
Art. 9º: El Consejo de Coordinación Intercomunal y la Oficina de
Gestión Presupuestaria de la Secretaría de Hacienda, convocan a
Foros Temáticos al inicio del tercer trimestre del año, para la
discusión del Presupuesto Participativo, según lo establecido en
el artículo 2 de la presente Ley, garantizando:
1. El acceso a la información previa, precisa, completa y clara.
2. La difusión del funcionamiento de las mismas y la más amplia
participación ciudadana.
Art. 10º: Forman parte de los Foros Temáticos:
- Delegados con voz y sin voto de cada Junta Comunal
- Delegados con voz y voto de cada Asamblea Comunal Temática
- Ministros de cada Jurisdicción con voz y sin voto.
Art. 11º - Son funciones de los Foros Temáticos:
1. Garantizar el carácter participativo del proceso de discusión
de prioridades presupuestarias.
2. Garantizar el acceso a información clara y suficiente a todos
los participantes de dicho proceso.
3. Evaluar el anteproyecto presentado por el Ejecutivo de
acuerdo al artículo 14 de la presente Ley en las temáticas
respectivas.
4. Articular las prioridades presupuestarias elaboradas por las
distintas Comunas según el artículo 6, inciso 3 de la presente
Ley, para su incorporación en la propuesta de Presupuesto
Participativo conforme lo establecido en sus artículos 2 y 11.
Capítulo tercero
Asamblea Plenaria
Art. 12º.- Mediante la realización de Asamblea(s) Plenaria(s),
se incorporan las prioridades presupuestarias consensuadas por
cada Foro Temático en una propuesta de Presupuesto Participativo
de acuerdo al artículo 2 de la presente Ley. Es obligatorio que
dicha propuesta incluya en su elaboración y presentación:
- Aplicación de un protocolo de jerarquización de prioridades
presupuestarias, cuyos lineamientos mínimos se establecen en el
artículo 19 de la presente ley.
- Fundamentación de las prioridades incluidas en la propuesta,
incluyendo los indicadores aplicados en el diagnóstico previo y
en la selección de las mismas.
Art. 13º.- Diagnóstico. El Sistema de Presupuesto Participativo
garantiza la resolución debidamente informada de las políticas
definidas mediante el mismo. Para esto, es obligatorio que en
los Foros Temáticos:
- Los delegados de las Asambleas Comunales Temáticas y de las
Juntas Comunales presenten una síntesis de las áreas críticas de
cada una de las Comunas que representan, identificadas por áreas
temáticas de acuerdo al artículo 6, inciso 3.
- Los Ministros de cada una de las Jurisdicciones presenten un
diagnóstico general de las áreas bajo sus competencias.
- Los trabajadores públicos convocados según el artículo 5 de la
presente Ley presenten un diagnóstico general sobre las áreas
bajo su competencia.
Art. 14º.- La propuesta elaborada debe respetar los lineamientos
impuestos por la Matriz Presupuestaria, de acuerdo a los
artículos 17 y 41 de la Ley N° 1777, y por el art. 11 de la
presente Ley. La misma será elevada al Poder Ejecutivo antes del
31 de agosto.
Capítulo cuarto
Del Poder Ejecutivo
Art. 15º.- El Poder Ejecutivo presenta ante los Foros Temáticos
y al inicio de éstos, su anteproyecto de Presupuesto Anual, del
Programa General de Acción de Gobierno y del Plan de Inversiones
Públicas.
Art. 16º.- El Poder Ejecutivo evaluará la factibilidad de la
propuesta elaborada por la Asamblea Plenaria, según lo dispuesto
en el artículo 11 de la presente Ley, y reenviará la propuesta a
dicha Asamblea, anexando las modificaciones que considere
necesarias para su implementación.
Capítulo quinto
Elaboración final
Art. 17º.- Cada Foro Temático evalúa las modificaciones
incorporadas por el Poder Ejecutivo en la propuesta elaborada
según lo establecido en los artículos 11 y 15 de la presente
Ley, y elaborará la versión definitiva del conjunto de
prioridades a ser incorporadas al anteproyecto de Presupuesto.
Art. 18º.- En Asamblea Plenaria se incorporan las versiones
definitivas de prioridades presupuestarias consensuadas por cada
Foro Temático al anteproyecto final de Presupuesto
Participativo, de acuerdo al art. 2 de la presente Ley.
TÍTULO TERCERO
DISPOSICIONES GENERALES
Art. 19º.- El anteproyecto elaborado por el Ejecutivo y la
propuesta elaborada por la Asamblea Plenaria deben contar con
información clara y desagregada sobre las asignaciones previstas
para cada uno de los programas, subprogramas y actividades,
incluyendo el destino y finalidad de los gastos previstos, tipo
de obra, inicio y culminación y metas físicas.
Art. 20º.- Las prioridades presupuestarias serán jerarquizadas
teniendo en cuenta:
- carencia de servicios, infraestructura o equipamiento
- población objeto de la acción indicada como prioritaria
- viabilidad técnica y financiera
Art. 21º.- La Junta Comunal, en consulta con el Consejo
Consultivo, realiza el seguimiento de la aplicación de las
asignaciones presupuestarias relativas a la Comuna que fueran
votadas positivamente por la Legislatura e incorporadas al
Presupuesto General de Gastos y Recursos.
Art. 22º.- El Gobierno de la Ciudad proveerá al momento de
convocarse los Foros Temáticos, información detallada sobre:
- Presupuestos ejecutados
- Presupuestos en vigencia con sus modificatorias
- Previsiones presupuestarias
FUNDAMENTOS
Sr. Vicepresidente 1º
En 1996, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires estableció
el carácter participativo del Presupuesto General en su artículo
52, donde además se impuso la obligación de la creación de una
ley que fije los procedimientos de consulta a la población sobre
las prioridades de asignación de recursos.
Al respecto, la Ley de Gestión, Administración Financiera y
Control del Sector Público N° 70, garantiza en su artículo
noveno la participación de la población en la elaboración y
seguimiento del Presupuesto Anual, del Programa General de
Gobierno y del Plan de Inversiones Públicas, a través de la
realización de foros temáticos y zonales, para lo cual “se
articularán los mecanismos que surjan de la Ley de Presupuesto
Participativo”. La misma Ley establece en su artículo 29 que “el
presupuesto de la Ciudad de Buenos Aires tiene carácter
participativo, el que se garantiza mediante la consulta a la
población en el proceso de elaboración y seguimiento”.
El debate actual, orientado al cumplimiento de aquel precepto
constitucional, no puede dejar de considerar las diversas
experiencias desarrolladas por diferentes gestiones a cargo del
Poder Ejecutivo de la CABA.
En junio 2002 se implementó, como proyecto piloto, el Plan de
Prioridades Barriales. En esta experiencia participaron 4500
personas en 16 foros barriales, quienes a través de la
realización de 250 reuniones lograron identificar 338
prioridades presupuestarias. Estas prioridades fueron
incorporadas en un anexo especial del Presupuesto General de la
Ciudad. Para mayo de 2004, 165 de esas propuestas habían sido
ejecutadas, 101 estaban en proceso de ejecución y 22 fueron
puestas en discusión.
Entre julio y septiembre de 2002 se debatió el Plan de
Presupuesto Participativo 2003, donde participaron 9450 personas
en 43 barrios en 450 reuniones y votaron 189 prioridades, las
que fueron integradas en el Presupuesto General. Hacia mayo de
2004, 65 de estas prioridades habían sido ejecutadas, 45 estaban
en proceso de serlo y 10 estaban siendo disputadas.
El Plan de Presupuesto Participativo 2004 se realizó entre marzo
y septiembre de 2003 en 51 barrios. Ese año participaron 14000
personas en la identificación y votación de prioridades, 600 de
las cuales fueron incorporadas en el Presupuesto General
Más allá de las particularidades del diseño del proceso de
participación, su implementación se vio afectada por la
reticencia del Poder Ejecutivo a descentralizar ciertos espacios
de decisión. No es menor el hecho de que el Presupuesto
Participativo, al descentralizar la formulación de prioridades
por parte de los vecinos en los distintos barrios, supone un
compromiso de parte del Poder Ejecutivo con los procesos de
descentralización en su eje democrático.
De hecho, con el tiempo, el Presupuesto Participativo se fue
diluyendo en tanto instancia de participación directa de los
vecinos. De acuerdo a la descripción del Proyecto de Presupuesto
2011 correspondiente al Programa N°56 de Coordinación de
Participación Ciudadana, el mecanismo de implementación de la
participación ciudadana para la realización de los proyectos
participativos sería el de “fortalecer el uso de la herramienta
“Presupuesto participativo”, posibilitando la votación on line,
foros virtuales y una mayor difusión, logrando que este ámbito
de co-gestión sea eficaz, de modo que las prioridades votadas
para la planificación de las inversiones públicas del barrio
sean un aporte de valor en la planificación anual del Gobierno”.
Esta concepción encuentra correspondencia en el Plan Plurianual
de Inversiones (PPI) 2011-2013 donde se destina sólo el 0.01% de
la inversión total a proyectos diseñados por procedimientos
participativos. Específicamente, el Ministerio de Desarrollo
Urbano destina el 0.04% de su presupuesto asignado a inversiones
en el PPI al Programa “Proyectos Participativos de Desarrollo
Urbano”, para el Proyecto “Diseño y Preparación de proyectos de
escala barrial”. De hecho, se propone “realizar 15 proyectos
participativos de Desarrollo Urbano, logrando al menos 5 (cinco)
intervenciones exitosas, consensuando y legitimando acciones con
las organizaciones barriales” (pag. 58, Programa General de
Accion y Plan de Inversiones años 2011-2013 y el Presupuesto del
año 2011, Ministerio de Desarrollo Urbano).
Para revertir la actual privatización de lo público, es esencial
la implementación de un Programa de Gobierno que sea coherente
con los principios de la Carta Mundial por el Derecho a la
Ciudad, entendido como el usufructo equitativo de las ciudades
dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad
y justicia social. Esto implica la modificación de las formas
que actualmente toman las relaciones entre lo público y lo
privado, entre el gobierno y los gobernados; es decir, la
transformación de las actuales relaciones de poder.
A lo largo del año 2011 se debatió en la Comisión de
Descentralización y Participación Ciudadana en torno al diseño
normativo de un Presupuesto Participativo para la Ciudad de
Buenos Aires, sobre la base de los proyectos presentados por las
diputadas Naddeo, Lubertino y Sánchez Andía, y los diputados Di
Filippo y Puy y Fernandez. Todos estos proyectos apuntan a
recuperar el rol dinamizador y democratizador del Presupuesto
Participativo.
Con la presentación de este Proyecto pretendemos aportar a ese
debate, recogiendo las coincidencias en lo que hace al
funcionamiento de las instancias barriales, comunales e inter
comunales de definición de prioridades presupuestarias, tomando
en cuenta la implementación de los Gobiernos Comunales a partir
de Diciembre de 2011 y las competencias exclusivas que deberán
asumir a partir de ese momento. En este sentido debemos señalar
que, a partir de lo propuesto en el proyecto presentado por la
diputada Naddeo, se hizo hincapié en que tanto las Asambleas
Comunales Temáticas como los Foros Temáticos aborden las
prioridades de asignación de recursos en lo relativo a las
competencias concurrentes y políticas especiales, tal como estan
definidas en los artículos 11 y 13 de la Ley Orgánica de Comunas
N° 1777.
El presente Proyecto, que impulsa la creación del Sistema de
Planeamiento y Presupuesto Participativos, no sólo significa el
cumplimiento de lo dispuesto en el Título Segundo y el Art. Nº
52 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y 9
y 29 de la Ley Nº 70, Sistemas de Gestión, Administración
Financiera y Control del Sector Público, sino que además impone
un gran desafío: ampliar la definición de “espacio público”,
rompiendo su privatización por el juego de las instituciones y
su monopolización por las estructuras de dominación.
La ampliación de los espacios de participación ciudadana no debe
ser entendida como una delegación de responsabilidades que son
exclusivas del Estado, ni con una ruptura del “contrato social”
en la delegación del ejercicio del poder soberano. Nuestro
proyecto propone la institucionalización de una herramienta de
participación democrática ciudadana, que sí puede constituirse
como lucha, siempre en renovación, contra la tendencia de todo
gobierno a achicar la esfera pública y convertirla en un asunto
privado.
Pero para que una ciudadanía activa pueda constituirse, es
indispensable el compromiso de la gestión pública en la
implementación de mecanismos de participación ciudadana. Esto, a
su vez, necesita de reglas que garanticen que tanto la esfera
política como la sociedad civil orienten sus acciones en el
espacio público hacia fines colectivos y no en búsqueda de
beneficios privados.
Nuestra propuesta de Planeamiento y Presupuesto Participativos
adopta el enfoque de Derechos enunciado en la Constitución de la
Ciudad como principio vertebrador de su diseño. Sostenemos que
desde esa configuración es posible pensar y organizar nuevos
ejercicios de ciudadanía –porque las conquistas de la ciudadanía
civil, política y social no son irreversibles y están lejos de
ser plenas- y nuevas formas de ciudadanía –colectivas y no
meramente individuales, basados en criterios político jurídicos
que, al contrario de los derechos generales y abstractos,
incentiven la autonomía y combatan la dependencia burocrática,
personalicen y localicen las competencias interpersonales y
colectivas.
El Planeamiento Participativo –y el Presupuesto Participativo
como instrumento primero en la materialización de aquel-
requiere del compromiso político que permita elaborar una
propuesta participativa, programática-presupuestaria para las
Políticas Públicas, bajo un enfoque de Derechos en concordancia
con el Título Segundo de la Constitución de la Ciudad,
especialmente su artículo 17:
“La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para
superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos
presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con
necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los
servicios públicos para los que tienen menores posibilidades”.
Pero para que su puesta en marcha sea posible, también requiere
de normas claras de funcionamiento, que brinden los lineamientos
básicos de una metodología que garantice que el proceso de
participación sea efectivo, y no limitada a una reproducción de
los mecanismos de planificación centralizada.
Es por esto que para que el Planeamiento y Presupuesto
Participativos no devengan en puro sofismo, las viejas prácticas
de gobierno y de ejecución de políticas públicas deben
transformarse sustancialmente, democratizándose; es decir,
revirtiendo la privatización del espacio público, abriendo el
juego de la gobernabilidad (como estructuración del campo de
acción de los otros) a los actores históricamente excluidos de
la participación política (más allá de la estricta
representación y delegación).
En esta línea, nuestra propuesta implica:
• Diferenciar entre la planificación para otros y planificar con
otros.
• Identificar mecanismos aptos para desarrollar la cooperación y
competencias a favor de los destinatarios de las acciones.
• Articular los grados de libertad y autonomía que la
planificación participativa genera con los determinantes más
estructurales, institucionales y políticos.
• Confrontar y acordar visiones, objetivos y acciones que en
primera instancia sean diferentes e incluso opuestos.
En base a los antecedentes ya mencionados, nuestro proyecto
procura:
1. Articular las diferentes etapas de planeamiento y
participación con los lineamientos de la Ley de Sistemas de
Gestión, Administración Financiera y Control del Sector Público
N° 70, y de la Ley Orgánica de Comunas N° 1777, evitando
contradicciones o superposiciones de funciones, y facilitando
que las distintas jerarquías de diseño y decisión funcionen
orgánicamente.
2. Garantizar la efectiva participación de la población que no
forma parte de los Gobiernos Comunales ni de los Consejos
Consultivos Comunales.
3. Garantizar la participación de los trabajadores públicos que
realizan sus tareas en organismos ubicados dentro del ámbito
geográfico cada Comuna.
4. Habilitar un espacio de diálogo entre la población
participante del Planeamiento y Presupuesto Participativos y los
Ministros de cada Jurisdicción.
5. Garantizar la resolución debidamente informada de las
políticas definidas mediante el Planeamiento y Presupuesto
Participativos, haciendo obligatorio para los distintos actores
responsables de la elaboración del mismo, la presentación de una
síntesis de las áreas críticas de cada una de las Comunas que
representan. A su vez, la obligación de que los Ministros de
cada una de las Jurisdicciones presenten un diagnóstico general
de las áreas bajo sus competencias.
6. Instituir las instancias necesarias para que en la
elaboración de las prioridades presupuestarias se aplique un
protocolo de jerarquización de las mismas, incluyendo
indicadores aplicados en el diagnóstico previo y en su
selección.
7. Requerir que la propuesta elaborada respete los lineamientos
impuestos por la Matriz Presupuestaria, de acuerdo a los arts.
17 y 41 de la Ley N° 1777.
8. Garantizar que las Políticas Especiales sean discutidas tanto
a nivel intra Comunal, como entre las Comunas, lo que permite
que se elaboren planes más eficientes al poder identificar y
diferenciar problemáticas comunes y problemáticas particulares
de determinadas áreas, adecuando los alcances y diseño de cada
propuesta. De esta manera, las propuestas de cada Comuna se
integran a un Plan General, pero a la vez que se particularizan
sus necesidades sin que éstas sean invisibilizadas, lo que es
garantizado por la presencia de delegados en cada una de las
instancias de diseño.
Por todo lo expuesto es que solicitamos la aprobación del
presente Proyecto de Ley. |
